Evropski savet je 28. juna 2013. odlučio da se otvore pristupni pregovori sa Srbijom, a da prva Međuvladina konferencija bude održana najkasnije u januaru 2014. godine. Pre početka pregovora, Evropski savet mora da odobri Pregovarački okvir koji sadrži principe, smernice i proceduru za vođenje pregovora o pristupanju.
Tok pristupnih pregovora
1) Pregovarački okvir
Pristupni pregovori se vode na osnovu tzv. Pregovaračkog okvira, u kojima je fokus na uslovima pod kojima će država kandidat usvajati, implementirati i izvršavati acquis communautaire (pravnu tekovinu EU), podeljenu u 35 tematskih poglavlja.
Nakon odluke Evropskog saveta od 28. juna 2013. g. i predstavljanja Nacrta pregovaračkog okvira državama članicama EU od strane Evropske komisije 23. jula o.g, na jesen se očekuje šira diskusija u okviru EU na ovu temu. U tom periodu nacrt će biti dorađivan i to je prilika za države članice da intervenišu u skladu sa svojim interesima. Usvajanje Pregovaračkog okvira se očekuje na sastanku Saveta za opšte poslove 19. decembra 2013, a njegovo potvrđivanje na sednici Evropskog saveta 19. i 20. decembra 2013.
Nacrt Pregovaračkog okvira, koji je pripremila EK za Srbiju podeljen je u tri dela: principe koji regulišu pregovore o pristupanju, suštinu pregovora i proceduru pregovora. U tom smislu najsličniji je onom koji je EK izradila za C. Goru. Međutim, u našem slučaju sadrži i specifične odredbe koje se prvenstveno odnose na napredak u odnosima Beograda i Prištine.
S druge strane, R. Srbija će u predstojećem periodu izraditi sopstvenu pregovaračku plaformu koja će sadržati posvećenost ciljevima EU, spremnost da se preuzmu pravne tekovine EU tzv. acquis, obrazloženje o načinu i rokovima za usaglašavanje sa pravnim tekovinama EU u datoj oblasti, kao i opšte indikacije u kojim oblastima bi mogao biti potreban prelazni period za usvajanje acquis-a ili neki posebni aranžmani odnosno odstupanja.
2) Prva međuvladina konferencija za pregovore
Pregovori o pristupanju se vode u okviru Međuvladine konferencije država članica EU s jedne i države kandidata sa druge strane.
Prvi sastanak međuvladine konferencije za pregovore je važan politički momenat budući da predstavlja formalni početak pregovora sa EU. Tom prilikom razmenjuju se opšte pozicije EU i zemlje kandidata, predstavljaju pregovarački timovi i predlaže kalendar sastanaka obuhvaćenih procesom „screening“, koji prethodi suštinskim pregovorima, odnosno svakom sledećem sastanku međuvladine konferencije na kojem se pregovara o određenim poglavljima "acquis"-a (obično na marginama Evropskog saveta, Saveta za opšte poslove ili Saveta za spoljne poslove).
3) Izveštaji o ispitivanju usaglašenosti zakonodavstva („Screening“)
1. U dosadašnjoj praksi proširenja EU, sem u slučaju Crne Gore, posle otvaranja pregovora o pristupanju EU, počinjala je faza analitičkog pregleda zakonodavstva (screening) države kandidata i ocene u kojoj meri je ono usklađeno sa pravnim tekovinama EU, za svako pregovaračko poglavlje.
Međutim, u slučaju R. Srbije, kao i na primeru Crne Gore, proces skrininga započeće faktički i pre održavanja prve međuvladine konferencije, odnosno otvaranja pregovora, i to za poglavlja 23 (pravosuđe i osnovna ljudska prava) i 24. (pravda, sloboda i bezbednost), imajući u vidu poseban interes EU za ova pitanja. Usled složenosti ove problematike, najavljeno je da će EU sa RS otvoriti i zatvoriti pregovore sa ovim poglavljima. Isti princip biće primenjen i na poglavlje 35. (ostala pitanja) koje će obuhvatiti „normalizaciju odnosa sa Prištinom“.
Jedan od osnovnih ciljeva skriniga je utvrđivanje razlike koja postoji u svakom od pregovaračkih poglavlja, između zakonodavstva države kandidata i pravnih tekovina EU. Nakon analize od države kandidata se očekuje da pokaže hoće li moći u celini da prihvati pravnu tekovinu EU u određenom poglavlju i uskladi uočene razlike u zakonodavstvu ili ima nameru da zatraži određene prelazne periode kako bi upotpunosti uskladila i primenila zakonodavstvo. Pregovori o pristupanju su, u stvari, u najvećem obimu pregovori o rokovima za primenu.
Faza analitičkog pregleda zakonodavstva počinje tzv. eksplanatornim skriningom u okviru kojeg EK predstavlja državi kandidatu pravne tekovine podeljene u pregovaračka poglavlja. Nakon toga, kroz tzv. bilateralni skrining, procenjuje se nivo usklađenosti pravnog sistema države kandidata sa pravnim sistemom EU i utvrđuje šta je sve potrebno uraditi da bi se ostvarila usaglašenost sa pravnim tekovinama EU do trenutka stupanja u punopravno članstvo.
EK je predvidela da proces skrininga za R. Srbiju traje od septembra 2013. do juna 2015. godine.
2. Nakon sastanaka skrininga, odnosno posle završetka bilateralnog skrininga, EK predstavlja državama članicama Izveštaj o skriningu, koji sadrži preporuke o otvaranju pregovora za određeno poglavlje, odnosno, ako EK proceni, i merila za otvaranje pregovora o pojedinim poglavljima (opening benchmarks). Merila za otvaranje pregovora tiču se zahteva za usvajanje strategija i akcionih planova, ispunjavanje ugovornih obaveza sa EU, pre svega sprovođenja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, zahteva za usvajanje zakona i podzakonskih akata i dr. Otvaranje pregovora o poglavlju za koja su bila utvrđena merila za otvaranje pregovora može započeti tek nakon odluke Saveta EU da je država kandidat ispunila ta merila.
- U slučaju da Izveštaj EU o skriningu sadrži merila za otvaranje pregovora, Savet EU, nakon što se saglasi sa njima, poziva R. Srbiju da podnese Akcione planove koji sadrže skup aktivnosti i mera koje je potrebno preduzeti tokom procesa prilagođavanja sistemu i zakonodavstvu EU.
- Nakon što Savet EU odobri Akcione planove, EK podnosi Izveštaj o ispunjavanju uslova/merila za otvaranje pregovora (Opening Benchmark Assessment Report - OBAR).
- Pošto se ispune merila za otvaranje pregovora o datom poglavlju (i preporuke odobre od strane država članica), Savet EU će pozvati Srbiju da predstavi svoju pregovaračku platformu/poziciju za dato poglavlje u kojoj se predstavlja dostignuti nivo usaglašenosti sa pravnim tekovinama EU, program preostalog usaglašavanja, pregled administrativnih kapaciteta za implementaciju, zahtevi za prelaznim rokovima, odnosno izuzeća (derogacije) kao trajna odstupanja od primene pravne tekovine na određenom području. Tokom pregovora, država kandidat, odnosno Srbija, može dostaviti EU dopunu odnosno promenu pregovaračkih pozicija.
4) Nacrt zajedničke pozicije EU
Nakon predstavljanja pregovaračke pozicije Srbije, EK podnosi Savetu EU na usvajanje Nacrt Zajedničke pozicije EU (European Uninon Common Position) u kojem EU može konstatovati:
- da je država kandidat u tom poglavlju dostigla dovoljan nivo usaglašenosti sa pravnim tekovinama EU, te dalji pregovori o tom poglavlju nisu potrebni. U tom slučaju se poglavlje privremeno zatvara.
- U većini slučajeva EU zaključuje da nivo usklađenosti nije na nivou koji omogućava privremeno zatvaranje poglavlja, te EU određuje uslove/merila koje država kandidat mora da ispuni kako bi došlo do zatvaranja poglavlja (closing benchmarks).
- U posebno značajnim poglavljima (npr. 23, 24 i 35) EU određuje privremena, odnosno međufazna merila (interim benchmarks) i tek nakon njihovog ispunjenja definišu se merila za zatvaranje poglavlja (closing benchmarks).
Osim toga, EU Zajedničkom pozicijom traži od države kandidata dodatne informacije i analize, pre svega u oblastima gde se traže prelazni periodi odnosno izuzeća.
5) Otvaranje poglavlja
Na osnovu predloga Komisije, Savet EU jednoglasno odlučuje o otvaranju pregovora o datom poglavlju, nakon čega se održava međuvladina konferencija o ovim poglavljima (obično na marginama Evropskog saveta, Saveta za opšte poslove ili Saveta za spoljne poslove).
U retkim slučajevima kada nema prelaznih merila (interim benchmarks), i merila za zatvaranje poglavlja (closing benchmarks), poglavlje može biti otvoreno i zatvoreno na istoj međuvladinoj konferenciji. Međutim, kada pomenuti uslovi (merila) postoje, država kandidat nastavlja rad na njihovom ispunjenju i redovno izveštava EK o napretku.
6) Pregovaranje i zatvaranje poglavlja
Pregovori o pojedinim poglavljima se otvaraju i privremeno zatvaraju u okviru sastanaka međuvladine konferencije.
Ukoliko su dogovorena merila za zatvaranje poglavlja, zemlja kandidat nastavlja rad na njihovom ispunjenju i Komisiju redovno izveštava o napretku u ispunjavanju tih odrednica.
Kada Komisija konstatuje da su merila za zatvaranje ispunjena, poglavlje može biti zvanično zatvoreno na Međuvladinoj konferenciji i to onda kada su vlade svih država članica zadovoljne napretkom države kandidata u oblasti koju pokriva dato poglavlje. Inače, sva poglavlja se smatraju privremeno zatvorenim sve dok pregovori o pristupanju ne budu zaključeni, što znači da "ništa nije dogovoreno, dok sve nije dogovoreno".
Jedna od novina uvedena tokom pregovora sa C. Gorom oko poglavlja 23. i 24. je obaveza šestomesečnog izveštavanja Saveta ministara od strane EK o napretku u ovim poglavljima, kao i povremeno slanje ekspertskih misija na teren. U našem slučaju to će se odnositi i na poglavlje 35. koje će obuhvatiti pitanje normalizacije odnosa Beograda i Prištine, i koje će kao i poglavlja 23. i 24. biti otvoreno od početka do kraja pregovora. Predviđeno je da spoljno-politička služba EU (EEAS) bude zadužena za praćenje i izveštavanje o ispunjavanju uslova iz poglavlja 35.
U slučaju ozbiljnih kršenja principa na kojima počiva EU, Savet EU na predlog Komisije ili trećine članica EU, može odlučiti o privremenom prekidu pregovora i uslovima koje kandidat mora da ispuni da bi se pregovori nastavili.
Vremenski period u kome će se vršiti pregovori u velikoj meri zavisi od vremena u kojem će država kandidat biti spremna da u potpunosti poštuje obaveze iz članstva u EU. S druge strane, zavisi i od spremnosti EU da prihvati nove države članice.
7) Zatvaranje svih poglavlja
Pregovori o pristupanju EU su završeni kada je postignuta saglasnost EU i države kandidata u svih 35 poglavlja i kad to potvrdi i Evropski savet. Sve do tog momenta postoji mogućnost ponovnog otvaranja poglavlja u slučaju da država kandidat ne ispunjava preuzete obaveze. Uoči kraja pregovora određuje se i predviđeni datum pristupanja što je potrebno i zbog zatvaranja onih poglavlja koja imaju finansijske implikacije.
Nakon završetka pregovora o svakom pojedinačnom poglavlju, EK sačinjava poseban izveštaj sa presekom stanja i ocenom celokupne spremnosti zemlje kandidata da preuzme obaveze koje proizilaze iz članstva u EU, a u kojem se predlaže zaključenje pristupnih pregovora. Ovaj predlog prolazi kroz istu proceduru na nivou Saveta EU tj. COELA-COREPER-GAC (Savet za opšte poslove) koji odobrava da se na Završnoj međuvladinoj konferenciji konstatuje formalno okončanje pregovora, predlaže potpisivanje Ugovora o pristupanju, kao i datum sticanja statusa člana EU. Ovo se potom konstatuje u zaključcima Evropskog saveta.
8) Potpisivanje Ugovora o pristupanju
Rezultati pregovora se ugrađuju u nacrt Ugovora o pristupanju koji sadrži: datum pristupanja, rezultate pregovora, uslove za pristupanje i prelazne mere u oblastima koje je Komisija identifikovala kao potrebne za dodatno usaglašavanje, adaptaciju institucija i sporazuma, podelu glasova u Savetu EU i Evropskom parlamentu, broj članova u Evropskom parlamentu predviđen za državu kandidata i dr.
Ugovor se razmatra od strane Komisije i Parlamenta pre nego što Savet EU jednoglasno usvoji odluku. Zatim ga potpisuju zemlja kandidat i predstavnici svih država članica.
9) Ratifikacija i punopravno članstvo
U periodu između zaključivanja Ugovora o pristupanju i predviđenog datuma za pristupanje, Ugovor postaje predmet ratifikacije u državama članicama EU i pridruženoj državi. Tek kada je ratifikacija završena u svim navedenim državama, zemlja kandidat postaje punopravni član.
Zaključak
U Informaciji je dat teorijski prikaz toka pregovora o pristupanju sa EU na osnovu iskustava iz prethodnih krugova proširenja sa akcentom na primer Crne Gore. Trebalo bi imati u vidu da je ovo opšta šema pregovaračkog procesa, a da je EU, od slučaja do slučaja, unosila novine u zavisnosti od specifičnosti zemlje kandidata. Tako su u pregovaračkom procesu sa R. Hrvatskom po prvi put uvedena privremena merila, na primeru C. Gore novina je da je proces skrininga počeo i pre održavanja prve Međuvladine konferencije kojom se označava početak pregovora, a što je predviđeno i u slučaju Srbije. Takođe, pregovori o pristupanju sa C. Gorom započeli su sa poglavljima 23 i 24 koja će biti otvorena tokom celog pregovaračkog poglavlja, kao što će biti slučaj i sa Srbijom.
Specifičnost Srbije je poglavlje 35, koje uglavnom nije predstavljalo problem za zemlje kandidate, odnosno nije se kosilo sa njihovim interesima obuhvaćenim unutrašnjim i spoljno-političkim prioritetima. Takođe, treba imati u vidu da u zavisnosti od toga da li postoje merila za otvaranje pregovora, za zatvaranje pregovora, odnosno međufazna/privremena merila, moguće su i različite procedure toka pregovora o svakom poglavlju (prilog 2). Data matrica toka pregovora ukazuje na svu složenost, obimnost i dužinu trajanja pregovaračkog procesa za članstvo u EU.
Iako suštinu pregovora o pristupanju EU čini usvajanje pravnih akata i harmonizacija zakonodavstva, EU danas mnogo više pažnje posvećuje implementaciji propisa, a što je posledica iskustva sa nekim od novih članica EU, pre svega sa Bugarskom i Rumunijom, gde je primena usvojene pravne tekovine EU išla sporo. Takođe, dok su u prethodnim krugovima proširenja politički kriterijumi bili ključni za početak pregovaračkog procesa, da bi sa otvaranjem pregovora akcenat bio stavljen na ekonomsko-pravne, dotle u slučaju R. Srbije politički kriterijumi, i nakon početka pregovaračkog procesa, ostaju važan faktor (pitanje normalizacije odnosa sa Prištinom i reperkusije na ostale oblasti). Trebalo bi imati u vidu i da se proces pristupanja R. Srbije EU odvija u drugačijem političko-ekonomskom miljeu EU u poređenju sa prethodnim proširenjima.
Proces pregovora za članstvo u EU u suštini podrazumeva rad na unutrašnjem planu u smislu usvajanja pravnih tekovina EU i njihove implementacije, odnosno reformskih koraka, pri čemu je neophodan konsenzus svih aktera. S druge strane, od velikog značaja je obezbeđivanje podrške zemalja članica EU za celokupan pregovarački proces, kako za političke, tako i ekonomsko-pravne aspekte.
Prilog 1:
Pregovaračka poglavlja
1. Slobodno kretanje robe
2. Slobodno kretanje radnika
3. Pravo na osnivanje preduzeća i sloboda pružanja usluga
4. Slobodno kretanje kapitala
5. Javne nabavke
6. Zakon o preduzećima
7. Zakon o intelektualnom vlasništvu (svojini)
8. Politika konkurentnosti
9. Finansijske usluge
10. Informaciono društvo i mediji
11. Poljoprivreda
12. Bezbednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika
13. Ribarstvo
14. Transportna politika
15. Energija
16. Porezi
17. Ekonomska i monetarna politika
18. Statistika
19. Socijalna politika i zapošljavanje
20. Preduzetništvo i industrijska politika
21. Transevropske mreže
22. Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata
23. Pravosuđe i osnovna ljudska prava
24. Pravda, sloboda i sigurnost
25. Nauka i istraživanje
26. Obrazovanje i kultura
27. Zaštita okoline
28. Zaštita potrošača i zdravlja
29. Carinska unija
30. Spoljni odnosi
31. Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika
32. Finansijska kontrola
33. Finansijske i budžetske odredbe
34. Institucije
35. Druga pitanja
Prilog 2 - Tok pregovora
I Kratka procedura – bez posebnih merila
Eksplanatorni skrining
Bilateralni skrining
EK priprema Izveštaj o skriningu (Screening Report)
Savet EU prihvata izveštaj i poziva državu kandidata da predstavi svoju pregovaračku poziciju
država kandidat dostavlja pregovaračku poziciju
EK na osnovu iste priprema Predlog zajedničke pozicije EU (Draft EU Common Position)
Savet EU usvaja Zajedniču poziciju i saziva Međuvladinu konferenciju (Intergovernmental Conference)
na Međuvladinoj konferenciji se otvara i privremeno zatvara poglavlje
II Procedura sa merilima za otvaranje pregovora o određenom poglavlju
Eksplanatorni skrining
Bilateralni skrining
EK priprema Izveštaj o skriningu (Screening Report) i predlaže Savetu merila za otvaranje poglavlja
Savet EU prihvata Izveštaj o skriningu i merila za otvaranje poglavlja i poziva državu kandidata da ih ispuni
EK nadzire, a kada država kandidat ispuni merila, sastavlja Izveštaj o proceni ispunjenosti merila (Opening Benchmark Assessment Report - OBAR) i dostavlja ga Savetu
Savet EU prihvata OBAR i traži od države kandidata da dostavi svoju pregovaračku poziciju
država kandidat dostavlja pregovaračku poziciju
EK na osnovu iste priprema Predlog zajedničke pozicije EU (Draft EU Common Position)
Savet EU usvaja Zajedniču poziciju i saziva Međuvladinu konferenciju (Intergovernmental Conference)
na Međuvladinoj konferenciji otvara se i privremeno zatvara poglavlje
III Procedura sa merilima za zatvaranje pregovora o određenom poglavlju
Eksplanatorni skrining
Bilateralni skrining
EK priprema Izveštaj o skriningu (Screening Report)
Savet EU prihvata Izveštaj i poziva državu kandidata da predstavi svoju pregovaračku poziciju za dato poglavlje
država kandidat dostavlja pregovaračku poziciju
EK na osnovu iste priprema Predlog zajedničke pozicije EU (Draft EU Common Position) i predlaže merila za zatvaranje
Savet EU usvaja Zajedniču poziciju EU i merila za zatvaranje i saziva Međuvladinu konferenciju (Intergovernmental Conference)
na Međuvladinoj konferenciji se otvara poglavlje i konstatuju merila za zatvaranje
sledi održavanje pregovaračkih konferencija (Negotiating conferences) i tehničkih konsultacija sa Misijom
EK prati razvoj i kada merila za zatvaranje budu ispunjena priprema izveštaj o tome i predlaže Savetu privremeno zatvaranje poglavlja
Savet EU prihvata i na prvoj narednoj Međuvladinoj konferenciji privremeno zatvara poglavlje.
IV Procedura sa merilima za otvaranje i za zatvaranje pregovora o određenom poglavlju:
Eksplanatorni skrining
Bilateralni skrining
EK priprema Izveštaj o skriningu (Screening Report) i predlaže Savetu merila za otvaranje
Savet EU prihvata Izveštaj o skriningu i merila za otvaranje poglavlja i poziva državu kandidata da ih ispuni
EK nadzire, i kada država kandidat ispuni merila, sastavlja Izveštaj o proceni ispunjenosti merila (Opening Benchmark Assessment Report – OBAR) i dostavlja ga Savetu
Savet prihvata OBAR i traži od države kandidata da dostavi svoju pregovaračku poziciju
država kandidat je dostavlja i EK na osnovu iste priprema Predlog zajedničke pozicije EU (Draft EU Common Position) i predlaže merila za zatvaranje poglavlja
Savet EU usvaja Zajedničku poziciju EU i merila za zatvaranje poglavlja i saziva Međuvladinu konferenciju
na Međuvladinoj konferenciji se otvara poglavlje i konstatuju merila za zatvaranje
sledi održavanje pregovaračkih konferencija i tehničkih konsultacija sa Misijom
EK prati razvoj i kada merila za zatvaranje budu ispunjena, priprema izveštaj o tome i predlaže Savetu privremeno zatvaranje poglavlja
Savet EU prihvata i na prvoj narednoj Međuvladinoj konferenciji, privremeno zatvara poglavlje.
V Najduža procedura (merila i za otvaranje i za zatvaranje pregovora o određenom poglavlju, i prelazna merila):
Eksplanatorni skrining
Bilateralni skrining
EK priprema Izveštaj o skriningu i predlaže Savetu merila za otvaranje poglavlja (akcioni planovi)
EK nadzire, i kada država kandidat ispuni merila, sastavlja Izveštaj o proceni ispunjenosti merila (OBAR) i dostavlja ga Savetu
Savet EU konstatuje da su merila za otvaranje poglavlja ispunjena i traži od države kandidata da dostavi svoju pregovaračku poziciju
država kandidat je dostavlja i EK na osnovu iste priprema Predlog zajedničke pozicije EU i predlaže prelazna merila
Savet EU usvaja Zajedničku poziciju EU i prelazna merila i saziva Međuvladinu konferenciju
na Međuvladinoj konferenciji se otvara poglavlje i konstatuju prelazna merila
slede pregovaračke konferencije i tehničke konsultacije sa Misijom
EK prati razvoj i kada prelazna merila budu ispunjena preporučuje Savetu da pozove državu kandidata da podnese Prelaznu pregovaračku poziciju
Savet EU prihvata predlog EK i poziva državu kandidata da dostavi svoju Prelaznu pregovaračku poziciju
EK na osnovu iste priprema Nacrt prelazne zajedničke pozicije EU (Interim Draft EU Common Position) i predlaže merila za zatvaranje poglavlja
Savet EU prihvata
EK nadzire, a kada oceni da su ispunjena merila za zatvaranje, sačinjava i dostavlja Savetu Nacrt finalne zajedničke pozicije EU (Draft Final EU Common Postition) i predlaže privremeno zatvaranje
Savet EU prihvata i saziva Međuvladinu konferenciju
Međuvladina konferencija (privremeno) zatvara poglavlje
EK nadzire i dostavlja Savetu EU šestomečne izveštaje
pred samo pristupanje, EK podnosi finalni izveštaj o pregovorima
